Verso un voto consapevole, al di là del pathos polemico: gli effetti politico-istituzionali della riduzione del numero dei parlamentari

Articolo di Antonia Maria Acierno

Il secondo Presidente della Repubblica italiana, Luigi Einaudi, nella più celebre delle sue “Prediche inutili”, rammenta quanto sia necessario “prima conoscere, poi discutere, poi deliberare”. Un monito che il grande economista piemontese rivolgeva al legislatore e che, oggi, in una fisiologica eterogenesi dei fini, possiamo indirizzare agli elettori italiani, chiamati alle urne per il voto referendario del 20 e 21 settembre p.v.
Nel presente contributo, ci si conformerà ad un approccio volutamente ricognitivo teso ad accompagnare, per quanto possibile, il lettore nell’espressione di un voto consapevole, in quanto tale, libero ed avulso da un uso strumentale del nostro dettato costituzionale.
Si cercherà, dunque, di districarsi in una campagna referendaria che per mesi ha languito, infiammando un agone politico incandescente soltanto nelle ultime settimane.
Entriamo, dunque, nel merito.
A differenza dei referendum abrogativi, per la validità del referendum confermativo popolare non è obbligatorio che vada a votare la metà più uno degli elettori aventi diritto. È sufficiente la maggioranza dei voti validi, indipendente da quante persone si rechino ai seggi.
Il testo di legge costituzionale, recante “Modifiche agli articoli 56, 57 e 59 della Costituzione in materia di riduzione del numero dei parlamentari”, prevede, operando un taglio equipollente al coefficiente del 36,5%, la riduzione del numero dei deputati da 630 a 400 (i deputati eletti nella circoscrizione Estero da 12 passano a 8) e dei senatori elettivi da 315 a 200 ( i senatori eletti nella circoscrizione Estero da 6 passano a 4) e fissa in 5 il numero massimo dei senatori a vita.
Il tema della riduzione del numero dei parlamentari connota di sé la storia politico-istituzionale repubblicana, a partire già dal lontano 1983. È, difatti, contemplata, sia pure in misura diversa, dalla Commissione Bozzi (IX legislatura), dalla Commissione D’Alema (XIII legislatura), dal Disegno di legge costituzionale A.S. n. 2544-D, c.d. Calderoli (XIV legislatura), dalla Bozza Violante A.C. n. 553 e abbinati-A (XV legislatura), dal Gruppo di lavoro sulle riforme istituzionali (XVII legislatura), dalla Commissione per le riforme costituzionali (XVII legislatura) e dal disegno di legge costituzionale A.C. 2613-D, c.d. riforma Renzi-Boschi (XVII legislatura).
L’attuale revisione sulla riduzione del numero dei parlamentari, però, in difformità rispetto alle precedenti proposte che abbracciavano il paradigma delle c.d. “grandi riforme”, reca una modifica di carattere puntuale ed omogeneo. Circa il profilo formalmente puntuale della revisione è possibile agevolmente addurre una prima obiezione suffragata dalla retorica della linearità del taglio. Più semplicemente: come possono sottostimarsi, trincerandosi dietro un’immaginifica revisione circostanziata, gli effetti artatamente sistemici della possibile riduzione del numero dei parlamentari sui fragilissimi equilibri che sottendono alla nostra, elefantiaca e complessa, architettura parlamentare?
D’altronde su tale inevitabile “effetto domino” sembra unanimemente concordare quasi la totalità della dottrina nella misura in cui si sostiene, in entrambi gli schieramenti, che la revisione costituzionale de qua debba avere un necessario seguito sul crinale dei regolamenti parlamentari. La medesima “opzione zero”- presa in considerazione, ad esempio, da Tarli Barbieri- inevitabilmente celerebbe degli effetti distorsivi in conseguenza di un mutato rapporto tra i quorum – i cui pesi specifici patirebbero, in valori assoluti, un incremento-e la pletora, a ranghi numerici ridotti, di parlamentari (che integra il parametro di riferimento).
Emblematica e recentissima, in tal senso, è la dichiarazione del neoeletto Presidente della Consulta, Mario Rosario Morelli: “È una riforma che incide sulla Costituzione in maniera relativa e va completata con provvedimenti che con sequenza diacronica devono seguire”. Una riforma che, come evidenziato sagacemente da Valerio di Porto, potremmo definire “furba”, apparentemente chirurgica e semplicissima da comprendere, lontana dalla complessità labirintica delle revisioni del 2006 e 2016 che furono, non a caso, bocciate sonoramente dai referendum del 2006 e del 2016.
Sebbene i profili che la possibile – rectius probabile – riduzione del numero dei parlamentari lambisce siano molteplici ed eterogenei, ci si soffermerà su due aspetti: la capacità rappresentativa delle Assemblee parlamentari e le procedure parlamentari.
Sul primo argomento, volendo sintetizzare temi che meriterebbero ben altri approfondimenti, ci si limiterà a scrutinare sommariamente le posizioni ascrivibili ai due diversi orientamenti.
Il discrimine che perimetra e differenzia, sul punto, le posizioni dei fautori del sì da quelle dei sostenitori del no è da individuarsi nella rappresentanza politica multilivello. Per i primi, i circuiti democratico-elettivi del Parlamento europeo, dei Consigli regionali e dei Consigli comunali, potrebbero- in luogo di una riduzione del numero dei parlamentari- intercettare ed assorbire efficacemente le esigenze della rappresentanza, per i secondi, invece, soltanto il Parlamento nazionale può assolvere il ruolo di sintesi della rappresentanza politica. I fautori del no, dunque, paventano un forte ed immediato ridimensionamento degli spazi della rappresentanza politica su cui il combinato disposto di una legge elettorale penalizzante le liste minori potrebbe incidere negativamente anche per quanto concerne gli equilibri del pluralismo politico-parlamentare.
Inoltre, più nel dettaglio, non può non menzionarsi l’indebolimento effettivo della rappresentanza politica dei territori, soprattutto al Senato. Se, da un lato, si ritiene che la riduzione del numero dei parlamentari eletti in ciascuna Regione non sia esiziale, in quanto gli stessi sono chiamati ex. art. 67 Cost. a rappresentare gli interessi superiori generali della nazione, non quelli territoriali, dall’altro, si rammenta (Curreri magistralmente esperisce chiare delucidazioni sul punto) la complementarietà imprescindibile ed inestricabile tra rappresentanza politica dei territori e rappresentanza nazionale.
A questi profili succintamente trattati, inerenti il grande tema della rappresentanza, si affiancano, poi, delle necessarie considerazioni sul “cantiere sempre aperto” delle procedure parlamentari. La riduzione del numero dei parlamentari inevitabilmente ripropone l’esigenza di una riscrittura integrale dei regolamenti parlamentari del 1971, risalenti al superato paradigma assemblearistico e consociativistico.
In particolare, di tutta evidenza sono le conseguenze della possibile riduzione del numero dei parlamentari riverberantesi sui due fulcri del policentrismo parlamentare: i gruppi parlamentari e le commissioni legislative permanenti.
La revisione costituzionale potrebbe rappresentare una buona occasio per armonizzare la disciplina dei gruppi parlamentari nei due rami del Parlamento, al fine di preservare un certo grado di coerenza tra il dato elettorale e la sua proiezione regolamentare. Sarà necessario ripensare, in maniera coordinata, i quorum al fine di neutralizzare il paradosso per il quale la percentuale richiesta per costituire un gruppo parlamentare esorbiti quella necessaria per accedere alla ripartizione dei seggi nella quota proporzionale (Curreri e Gori). Un vero e proprio ‘comma 22’ che andrà evitato, così come sarà necessario immaginare al Senato una disciplina riguardante le componenti politiche del gruppo misto, il quale- accogliendo quei pochi eletti che non possono costituire un gruppo parlamentare autonomo- andrà incontro ad un’inevitabile espansione. Parimenti, andrebbe rivisto l’articolo 14.2, R.C., riguardante i gruppi autorizzati in deroga. Questi ultimi, la cui costituzione risponde sempre più spesso a calcoli di mera convenienza strumentale, per garantire la propria presenza in una Camera a ranghi numerici ridotti,  patiranno una duplicazione del proprio peso specifico in termini di rappresentanza (Leu, ad esempio, dalla percentuale dell’1,7% che vanta oggi, raggiungerebbe un peso equivalente al 3,6%).
Similmente, nelle Commissioni permanenti, la proporzionalità tra i gruppi e il rapporto tra maggioranza ed opposizione farebbero affidamento su fragilissimi equilibri, su cui la piaga dell’assenteismo parlamentare potrebbe incidere in maniera dirimente. In Commissioni da 29 deputati alla Camera e 15 senatori al Senato, il peso delle sostituzioni dei parlamentari (all’incirca 50-60 per ogni legislatura) chiamati al Governo, diventerebbe, in valori assoluti, molto più oneroso da sostenere. Si ripropone, poi, la necessità di una razionalizzazione dell’assetto delle Commissioni all’insegna della prassi più recente. Andranno inevitabilmente riviste le percentuali per le iniziative delle Commissioni e andranno ricalcolate le maggioranze necessarie ad eleggere gli organi di garanzia (Presidente della Repubblica, art. 83 Cost. e i cinque giudici della Consulta, art. 135 Cost.), procedere alla revisione costituzionale (art. 138 Cost.) e modificare i regolamenti parlamentari (art. 64 Cost.). Questi sono soltanto cenni, rispetto alla miriade di previsioni riferite ai più diversi momenti procedurali- che non è possibile in questa sede analizzare esaustivamente- su cui la revisione costituzionale avrà modo di impattare.
Abbracciando una prospettiva più generale, per quanto riguarda le esigenze di funzionalità e speditezza delle procedure parlamentari, è desumibile che un taglio lineare nulla possa se non corroborato da una nuova codificazione dei regolamenti delle due Camere che, muovendo da un favor delle minoranze, tenga opportunamente conto di due costanti enfatizzate esemplarmente dall’ultimo Rapporto sulla legislazione: il monopolio della produzione legislativa esercitato dalla decretazione d’urgenza e il monocameralismo alternato.
In tal senso, per rispondere a tali pulsioni monocamerali insite nel sistema italiano, si dovrebbe guardare con particolare favore ad un’armonizzazione delle discipline che parta da una omologazione delle norme sul procedimento legislativo, in virtù di quel vincolo di “coerenza procedurale” (Manzella) incastonato magistralmente nell’articolo 70 Cost.
A fronte di tale ginepraio giuridico, politico e istituzionale che si innesta su un’attività legislativa che, a causa di una serie di macro-fattori esogeni- quali il policentrismo normativo, l’aumentata complessità dei fenomeni sociali, l’integrazione europea, la globalizzazione, l’evoluzione tecnologica- è divenuta estremamente complessa, prona al paradigma insidioso dell’accelerazione, il substrato da cui far dipanare qualsiasi tipo di considerazione non può che attagliarsi ad un fattore eminentemente culturale.
Urge veicolare una coscienza legislativa avvertita e diffusa che possa estrinsecarsi in una cultura dell’istruttoria legislativa sempre più aperta ad istanze politiche e sociali (per il tramite, ad esempio, di consultazioni pubbliche le cui Linee guida, ad oggi, sono state adottate soltanto dal Senato della Repubblica), in cui la trasparenza e l’accessibilità dei lavori parlamentari, congiuntamente a meccanismi di pubblicità virtuosi,  possano predominare, anche in seno alle stesse Commissioni legislative permanenti.
D’altronde, a fronte di Commissioni a ranghi numerici ridotti, nel solco di una necessaria e compensativa valorizzazione della rappresentanza politica e del pluralismo, andrebbe maggiormente corroborato il modello negoziale. Ineludibile, in tal senso, è il richiamo- da più parti e da parecchi anni avanzato in dottrina- ad una legge organica sulle lobby che possa fare emergere gli interessi opachi che si annidano nelle pieghe decisionali.
Una rinnovata sensibilità culturale e politica convintamente condivisa dai vari attori istituzioni potrebbe contribuire a responsabilizzare i parlamentari – spesso disorientati dalla moltitudine pletorica- molto più di quanto un taglio draconiano possa contribuire a fare. La sfida dei nostri tempi è quella di contrastare la dilagante disaffezione nei confronti delle istituzioni, legittimando il Parlamento dinanzi alla società civile, ridefinendone il ruolo e gli spazi decisionali.
A questa prova di maturità democratica, cui invero siamo stati chiamati da decenni- bisogna tornare con la mente al 26 giugno 1991, rammentando quella “perdita di identità delle istituzioni” lamentata dal Presidente della Repubblica Cossiga nel discorso del suo insediamento- ci si dovrà dimostrare all’altezza, a prescindere dall’esito referendario.
È evidente, però, che un’eventuale riduzione del numero dei parlamentari imponga un imprescindibile ed immediato cambio di paradigma che ci si auspica possa andare in tale direzione, surrogando all’asetticità del requisito strettamente numerico, il tema della qualità latamente intesa. Difatti, come un Giano bifronte, la qualità della rappresentanza parlamentare- su cui soltanto una legislazione elettorale sui partiti in attuazione del “metodo democratico” sancito nell’articolo 49 Cost. potrà incidere efficacemente- si riverbera inevitabilmente sulla qualità sostanziale della nostra legge.
Ci si muove, però, nell’orizzonte aperto delle possibilità, in cui, ad oggi, non si registra un leader politico che abbia sposato la causa né tantomeno una sinergia strategica tra le forze politiche in campo.
Per i riformisti il dilemma è assillante. Potrà tale revisione costituzionale fare breccia nell’immobilismo e nel conservatorismo istituzionale, imprimendo una spinta propulsiva ad ulteriori, necessarie, riforme? Lo scopriremo solo vivendo. Il pericolo gattopardesco del «tutto deve cambiare perché tutto resti come prima» aleggia inesorabilmente. Di sicuro, la portata di una revisione costituzionale mal si concilia con scelte improntate ad atteggiamenti fideistici. La consapevolezza della prospettiva de iure condito è indispensabile per l’espressione di un voto ponderato. Parafrasando il celebre motto della Scuola delle Frattocchie: cognosce quod immutabis.
Concludo con una lucida citazione del prof. Paolo Carrozza il quale magistralmente problematizza una revisione costituzionale che- a dispetto della vulgata propagandata dai media misconoscendo la complessità della questione- cela una serie di criticità sistemiche, di cui è opportuno tenere conto prima di recarsi ai seggi.
«Il numero di Deputati e Senatori […] ha una sua importanza intrinseca e oggettiva per il funzionamento del sistema elettorale e, naturalmente, della rappresentanza: sono, infatti, i ‘numeri’ e le tecniche di distribuzione dei seggi che su essi si fondano a consentire al meccanismo della rappresentanza di funzionare con maggior o minor efficacia e con il necessario equilibrio», cosicché «scegliere il numero di membri elettivi di un’assemblea dovrebbe quindi essere frutto non di una scelta casuale o addirittura “punitiva” nei confronti della classe politica […] e della c.d. antipolitica; bensì di una costruzione razionale diretta a minimizzare il potenziale iato, evidenziato da Favre, tra forza intrinseca del dato puramente aritmetico e credibilità e autorevolezza delle istituzioni agli occhi degli elettori “rappresentati”».

Author: Rita Caso

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