Analisi della riforma Fornero sul mercato del lavoro (INTERVISTA prof. Zoppoli e prof. De Luca Tamajo)

Una chiacchierata con…il Prof. R. De Luca Tamajo e il Prof. L. Zoppoli:

analisi della riforma Fornero sul mercato del lavoro

di Valentina Nizzardo

L’argomento di cui si è molto parlato in questi ultimi mesi è la riforma del diritto del lavoro voluta dal ministro Fornero. L’argomento entra nella nostra facoltà dalla porta principale e riguarda non solo chi di noi lavora ma tutti noi poiché giuristi. Non tutti, ovviamente, siamo tecnici del settore lavoristico perciò abbiamo chiesto un’opinione esperta al Professor Zoppoli e al Professor De Luca Tamajo, entrambi illustri insegnanti della nostra facoltà.

 

PROFESSORE DE LUCA TAMAJO

La riforma si chiama “Disposizioni in materia di riforma del mercato di lavoro in prospettiva di crescita”. La crescita cui si parla ci sarà, realmente?

La riforma ha sicuramente obbiettivi di grande respiro, forse eccessivi per qualsiasi riforma rispetto al complicato sistema dell’occupazione. Purtroppo i grandi obbiettivi non sono soddisfatti infatti non si contribuisce ad incrementare l’investimento estero nel nostro paese a causa dell’incertezza che la caratterizza. Del resto i problemi occupazionali e sociali non si risolvono mai, con le riforme dei sistemi giuridici.

 

Quali sono le esigenze e i presupposti che hanno portato all’elaborazione di questa riforma?

La principale esigenza, chiesta delle imprese, è quella di mirare alla rigidità del sistema in uscita. Si mira cioè ad avere un sistema di licenziamento più flessibile. Inoltre c’era la necessità di ridurre la troppa flessibilità in entrata riducendo le forme atipiche di contratti per rendere il mercato del lavoro più stabile.

 

Una riforma del lavoro era necessaria e attesa già da tempo?

Sicuramente era richiesta ma non era questo il momento di intervenire sulla materia del lavoro che è socialmente molto delicata creando notevoli disagi sociali per altro supportati dai risultati della riforma stessa che sono stati molto scarsi. Si poteva migliorare l’ordinamento intervenendo su aspetti collaterali con un’opera di razionalizzazione.

 

Ci sono distanze tra le premesse alla riforma e la sua effettività?

Sicuramente. I presupposti erano notevoli, il disegno di legge era un progetto prospero che però una volta varcata la sosia del parlamento si è scontrato con i politici che l’hanno annacquata, l’hanno resa blanda e confusa. Dunque il ministro si è ritrovata a organizzare tanti pensieri e tanti aspetti diversi. Da qui la poca chiarezza del testo e il demandare spesso alla giurisprudenza futura. In generale capiremo, solo quando la giurisprudenza ne avrà definito l’orientamento socio-politico, se la distanza sarà colmata.

 

Quali sono i limiti di questa riforma?

Il primo limite generale è il carattere molto compromissorio della riforma stessa. C’è un’assoluta incertezza delle soluzioni normative lasciate molto spesso nella meni della giurisprudenza che ne decide anche l’orientamento socio politico (se a destra o a sinistra e se a favore dei lavoratori o dei datori). Per esempio non si capisce se la regola è la reintegrazione e l’eccezione è il risarcimento o viceversa rispetto al licenziamento illegittimo. Sarà il giudice ordinario a deciderlo.

 

La riforma fa parte della SPENDING REVIEW?

No, perché non tocca assolutamente il settore del pubblico impiego e non ci sono interventi in materia di spesa pubblica.

 

Perché la riforma è stata elaborata proprio da questo governo tecnico?

La riforma è stata elaborata da questo governo perché ha subito le influenze socio economiche del momento di fervore sociale non solo italiano ma mondiale e soprattutto europeo. È nato per altro un paradosso intorno a questa riforma: il testo evidenzia un’incompetenza tecnica che non dovrebbe esserci dato il tecnicismo del governo. Del resto il ministro Fornero tecnica dell’istituto pensionistico non sembra altrettanto attrezzata sul versante della legislazione del lavoro.

 

Pensa che sarà modificata o sarà addirittura ripristinato il vecchio ordinamento da chi verrà dopo Monti?

È probabile che ci siano delle modifiche e ulteriori interventi sulla legislazione da parte dei futuri ministri del lavoro. Saranno interventi modificativi sulle orme di questa riforma. Si andrà a modificare ancora l’istituto del contratto a termine sempre sulla base del voler dare più stabilità e più fiducia al mercato di lavoro.

 

La legge interviene modificando un ordinamento già preesistente. Qual era quest’ordinamento?

Dunque, innanzi tutto l’articolo 18 dello statuto dei lavoratori, oltre ad una serie di discipline che però non sono contenute in un testo unico bensì sparpagliate in tante e varie norme. In particolare si è modificata la disciplina dei contratti a termine (Legge 368/2001) e la disciplina della cassa integrazione sostituita dall’ ASPI (Assicurazione Sociale Per l’Impiego)

 

Che ruolo ha avuto l’Unione Europea nell’elaborazione della riforma?

Che ruolo hanno (avuto) i giovani?

Che ruolo hanno (avuto) le donne?

L’unione europea ha il ruolo fondamentale di armonizzare le discipline in materia di lavoro dei diversi stati. Questo è il ruolo che svolge continuamente. Mel caso specifico della riforma ci ha spinti verso la sua elaborazione affinché non venisse meno la fiducia della stessa Unione e del suo mercato. Fiducia nella liberalizzazione delle imprese come soluzione per incrementare la competitività delle imprese e fornire, quindi, un incremento al superamento della crisi economica.

I giovani sono poco presenti in questa riforma. Non vi è particolare considerazione dell’occupazione giovanile se non per la normativa dell’apprendi stato la cui concreta applicazione è ancora incerta. È quindi difficile capirne la vera concretezza e utilità. Mancano anche come presupposto della riforma cioè non sono stati coinvolti nella sua elaborazione e quindi nello stato di disegno di legge.

La considerazione sulla fattispecie dei giovani è valida anche per la fattispecie delle donne. Anche loro sono assenti nella riforma sia come presupposto che come destinatarie. Non ci sono nell’elaborazione del disegno di legge e il loro lavoro non vi è tutelato dalla legge che ne è nata.

 

Che accordi hanno raggiunto governo e parti sociali per far nascere la riforma?

Dunque il governo ha concertato più con i politi che con i sindacati che hanno avuto quindi un ruolo marginale molto più che in altri casi. Non c’è stata nessun tipo di negoziazione nella fase di disegno di legge, infatti i sindacati sono tutti (dei lavoratori e dei datori) generalmente scontenti e sfiduciati.

 

Come si tutelano i lavoratori?

Non si sa se avranno bisogno di tutelarsi perché la legge non ha una fisionomia netta. Non è chiaro se sia a favore o a sfavore dei lavoratori. Sarà la giurisprudenza a dargli l’orientamento e solo allora eventualmente i lavoratori si tuteleranno.

 

Cosa pensa delle proteste di piazza che nascono contro la riforma?

Credo che le proteste siano frutto della drammatica e situazione dell’occupazione e la precaria condizione del mercato di lavoro e non contro la riforma blanda e confusa. Indubbiamente è giusto protestare ma rispetto alla situazione generalmente precaria e non al caso specifico della riforma.

 

Approfondiamo l’articolo 18 dello statuto dei lavoratori:

– cosa è stato modificato? Perché?

– perché è stato fortemente criticato e contrastato?

Dunque l’articolo 18 è un argomento molto delicato che ha, ovviamente, la sua risonanza sociale. L’articolo è stato modificato affinché le imprese possano avere maggiore flessibilità in uscita cioè possano avere un istituto del licenziamento più semplice. Come questo si possa avere tale flessibilità non è molto chiaro. La riforma lo ottiene ridimensionando la pena risarcitoria a favore di quella reintegratoria o forse viceversa, sarà sempre la giurisprudenza a deciderlo, perché persistono entrambe le pene, applicate a diversi tipi di licenziamento. Il perché di tale modifica e della scelta di andare a toccare questo elemento delicato è spiegata dalla spinta delle imprese stesse e dell’unione europea che crede nella ripresa della crisi economica grazie proprio a questa flessibilità.

Le critiche e i contrasti sono arrivati da tutti: sindacati poco coinvolti, lavoratori che temono di essere facilmente licenziabili e imprese insoddisfatte per l’ancora tanta complessità della legislazione.

 

Se dovesse definire la riforma in una sola parola?

“La definirei “annacquata” volendo ribadire il concetto della distanza tra le premesse e la sua effettività”.

 

PROFESSORE ZOPPOLI

La riforma si chiama “Disposizioni in materia di riforma del mercato di lavoro in prospettiva di crescita”. La crescita di cui si parla ci sarà, realmente?

La legislazione in queste materie è sempre orientata alla crescita essendo influenzata dalla politica economica alla ricerca di sviluppo. La legge in questione abbraccia una prospettiva di crescita quantitativa (dell’occupazione, dei contratti a tempo indeterminato, del PIL) che non si sa se ci sarà; quest’approccio è in effetti grezzo perché  non troppo si preoccupa di cosa sia il contratto di lavoro e di che tipo di occupazione si crea con esso. Solo andando a verificare quale nuova occupazione si genera potremo sapere se la crescita davvero c’è stata. Certo le contraddizioni interne alla legge (poca chiarezza tecnica; l’apprendistato riformato che però subisce la concorrenza del contratto a tempo determinato ecc…) non aiutano ad essere ottimisti sulla qualità della eventuale crescita.

 

Quali sono le esigenze e i presupposti che hanno portato all’elaborazione di questa riforma?

Esigenze e presupposti sono antichi. La legislazione in materia di lavoro non è nata in modo ordinato, razionale e non ha avuto il tempo di sedimentarsi. Persino alcune parti del progetto costituzionale sono state disattese, come gli articoli trentanove e  trentasei,  che trattano, rispettivamente, della contrattazione collettiva generalmente obbligatoria e della retribuzione minima dovuta ad ogni lavoratore. Nell’ approssimazione la legislazione sul mercato del lavoro si e’ evoluta in modo caotico e oggi e’ sempre urgente riordinare il caos normativo, grazie anche ad una più equilibrata attuazione della Costituzione, eliminando la troppa flessibilità in entrata e il conseguente stato di precarietà e armonizzando il nostro ordinamento con le dinamiche sovranazionali.

 

Una riforma del lavoro era necessaria e attesa già da tempo?

Sicuramente. Si è sempre cercato di dare voce alle critiche, alle richieste di adeguamento della legislazione attraverso  diverse riforme. Dagli anni novanta si criticava il mercato del lavoro perché troppo garantista, statico. In realtà queste critiche non sono sempre giustificate, spesso sono strumentali ad eliminare veri e propri traguardi di civiltà giuridica come l’articolo 18 dello Statuto dei lavoratori. Poiché questo obiettivo massimo pareva irrealizzabile si e’ scelta ad un certo punto una maggiore apertura alla flessibilità in entrata. Alla soglia degli anni 2000 abbiamo avuto, forse, un’esagerazione su questo piano  con la riforma Biagi. Ora si cerca di eliminare la precarietà generata proprio dalla troppa flessibilità in entrata e si cerca un nuova forma di compromesso.

 

Ci sono distanze tra le premesse alla riforma e la sua effettività?

Prima di poterlo dire con piena cognizione di causa si deve vedere la legge all’opera e si deve capire che orientamenti matureranno nella giurisprudenza. Perciò capiremo solo tra cinque o sei anni se la distanza c’è o no.

 

Quali sono i limiti di questa riforma?

I limiti sono tanti. Innanzitutto la fretta con cui è stata elaborata, l’intervento su tante materie delicate e di notevole rilevanza sociale. La riforma ha un alto tasso d’ideologia nei suoi presupposti ma non lo stesso livello di elaborazione tecnico-giuridica. Non c’è stata adeguata traduzione in norme  immediatamente operative delle diverse soluzioni prospettate. Infatti, spesso si rimanda il completamento della riforma e le rispettive decisioni ai decreti legislativi e alla giurisprudenza. In generale il suo limite più grande è l’essere una riforma sbilanciata verso la flessibilità (in entrata e in uscita) e non verso la security.

 

La riforma fa parte della SPENDING REVIEW?

No, è da escludere. Non ci sono interventi significativi in materia di spesa pubblica, anche se c’era l’intenzione di operare anche in questo senso. Del resto nella riforma c’è più una problematica sociale che economico-finanziaria. Si voleva intervenire sugli indennizzi ai disoccupati e sulle integrazioni salariali per i cassaintegrati, ma è stato fatto solo in linea di principio. Molti aspetti concreti sono stati affidati a successivi decreti legislativi e, come si diceva, alla giurisprudenza.

 

Perché la riforma è stata elaborata proprio da questo governo tecnico?

Dunque possiamo dire che Berlusconi ha teso, più o meno volontariamente,  una trappola a Monti. Il vecchio presidente ha, infatti, temporeggiato sulla lettera di Draghi e dell’Europa che chiedeva un intervento in materia di lavoro, facendola finire sulla scrivania di Monti che ovviamente non poteva ignorarla. In realtà non si sa bene la giusta porzione di responsabilità tra l’Europa e il vecchio governo. Non si sa bene quanto sia stato Draghi a chiedere gli interventi e quanto Berlusconi a far avallare  certi provvedimenti. Poi penso anche che Monti non fosse affatto contrario ad intervenire nel senso in cui la BCE e la Commissione europea si sono espresse e che ha potuto farlo anche perché la natura di governo tecnico lo rendeva meno sensibile al consenso sociale da acquisire intorno a modifiche impopolari.

 

Pensa che sarà modificata o sarà addirittura ripristinato il vecchio ordinamento da chi verrà dopo Monti?

C’è un tale stato d’incertezza che non si riesce a prevederlo. Bisogna prima vedere che adattamenti subirà  la riforma ad opera della giurisprudenza (se a tutela dei lavoratori o dei datori) e si deve capire meglio se ci sarà davvero un dopo-Monti e chi seguirà Monti. Insomma è prematuro rispondere con attendibilità alla domanda. Alcuni credono che la riforma resterà invariata perché se modificata, rischiamo di uscire dall’Europa;  ma io penso che con l’attuale  governance europea rischiamo a prescindere dalle modifiche che saranno ipoteticamente fatte. Io, inoltre, non  considero il testo dell’art. 18 un elemento rilevante per la nostra permanenza nell’Europa.

 

La legge interviene modificando un ordinamento già preesistente. Qual era quest’ordinamento?

Non si può parlare di un ordinamento unitario precedente; ho già detto che da molti anni si sono stratificate norme e riforme in modo disordinato. L’ultima riforma novella molte norme precedenti in materia di processo del lavoro e di mercato del lavoro; dallo statuto dei lavoratori, attraverso l’articolo 18, fino all’ultima legge Biagi passando per le norme sull’apprendistato, sul contratto a termine e sui servizi dell’impiego. Si tratta di modifiche a volte anche profonde, ma tutt’altro che semplici o univoche . Mi sento solo di dire che il diritto del lavoro non migliora con la riforma Monti.

 

Che ruolo ha avuto l’Unione Europea nell’elaborazione della riforma?

Che ruolo hanno (avuto) i giovani?

Che ruolo hanno (avuto) le donne?

L’Unione Europea ha avuto un ruolo importante perché ha creato i presupposti della riforma stessa ed è stato il punto di riferimento per tutto il periodo di elaborazione. In effetti, l’Europa considerava la nostra legislazione molto caotica e inadeguata. Se non ci fosse stata la riforma, i mercati, si diceva,  non avrebbero più investito sul nostro territorio; perciò BCE e Commissione europea spingevano tanto attraverso missive e tempi di scadenza. Per fortuna l’Europa crede che la riforma abbia fatto centro. Chissà se l’hanno letta! Si dovrebbe tradurla in inglese e fargliela conoscere fin nei minimi dettagli.

La problematica dei giovani è molto presente nella riforma. Voi ne siete gli ideali destinatari, anche se la riforma è a vostro vantaggio solo attraverso l’indebolimento delle tutele degli occupati più che attraverso l’offerta di valide alternative. È necessario un sostegno concreto al lavoro giovanile. Siete stati presenti anche nella nascita della riforma, coinvolti, non formalmente, ma comunque presenti attraverso le organizzazioni interne ai sindacati. Certo la voce in capitolo che avete avuto è importante.

Le donne hanno una potenza di fuoco maggiore dei giovani. Nella legge, infatti, ci sono una serie di riferimenti alla tutela di genere (sia in entrata che durante lo svolgimento del contratto di lavoro). Si reintroduce la norma contro le dimissioni in bianco (norma introdotta nel 2007 e successivamente abolita) e si mostra sensibilità alla conciliazione  tra  tempi di vita e tempi di lavoro, soprattutto per la donna-madre. Il grosso svantaggio però resta per le donne giovani e meridionali che hanno prospettive lavorative veramente basse e ben poco si fa per elevarle.

 

Che accordi hanno raggiunto governo e parti sociali per far nascere la riforma?

Dunque la legge non è stata preceduta da accordi, non è stata “negoziata” come avviene di solito. Il ministro Fornero ha mediato tra le varie parti sociali sottoponendo il disegno di legge alle varie parti riservandosi di accettare le proposte unilateralmente. Per questo la legge che ne è nata è abbastanza diversa dal disegno originario, infatti, si è dato molto peso a Confindustria più che ai sindacati dei lavoratori che nonostante si siano spaccati rispetto alla riforma hanno partecipato con proposte concrete (CISL e UIL) e opponendosi non troppo drasticamente (CIGL).

 

Come si tutelano i lavoratori?

I lavoratori hanno diversi strumenti per tutelarsi;  in particolare se ne possono indicare tre tipi:

– strumenti di carattere politico: tra poco saremo chiamati alle urne nazionali e in questa sede si possono tutelare votando  per chi non ha sostenuto e voluto la riforma;

– strumento di carattere referendario: tutti i lavoratori saranno chiamati ad esprimere il proprio parere sulla questione licenziamenti attraverso un referendum sul nuovo testo dell’art. 18  (che qualcuno definisce “referendum sulla nostra permanenza in Europa”, ma io la considero una corbelleria) e se voteranno si all’abrogazione sbarreranno la strada alla riforma;

– strumento di carattere legale: potranno impugnare dinanzi ai giudici i licenziamenti, anche conformi alla nuova legge,  qualora ci siano profili d’incostituzionalità ottenendo dai giudici sentenze che sfruttino i margini interpretativi utili a curvare i margini interpretativi dello ius novum verso la tutela dei lavoratori.

 

Cosa pensa delle proteste di piazza che nascono contro la riforma?

In linea di massima protestare è giusto e legittimo soprattutto in questo precario periodo socio-economico, sempre che le manifestazioni e le proteste non degenerino in violenza. Ma la protesta di piazza, a se stante, risulta poco incisiva anche se collegata ad una protesta mondiale. Per essere efficiente deve tradursi in azione politica, in proposte socio-economiche e per questo va sempre valutato se la protesta serve ad aggregare un consenso ampio intorno alle proposte alternative oppure rischia di provocare reazioni di segno opposto.

 

Approfondiamo l’articolo 18 dello statuto dei lavoratori:

– cosa è stato modificato? Perché?

– perché è stato fortemente criticato e contrastato?

Beh, in generale, è stato modificato tutto quello che può servire a ridimensionare la reintegrazione come sanzione per  il licenziamento illegittimo (nelle imprese più grandi il vecchio articolo 18 si applicava necessariamente quando il licenziamento era considerato contra legem) tipizzandola (applicandola, cioè, a specifici tipi di licenziamenti). Il tutto è stato modificato a vantaggio della tutela di tipo risarcitorio mantenendo entrambi i regimi per tipologie di licenziamento identiche. In un quadro normativo molto complicato è premiata l’impresa che costruisce in maniera abilmente premeditata, i motivi da porre a base del licenziamento cercando di ricondurre il licenziamento impugnato, alla tipologia in cui è più difficile chiedere, ed ottenere dal giudice, la tutela reintegratoria. Ma la stessa impresa conoscerà soltanto in giudizio la solidità della propria costruzione. Fa eccezione solo il caso del licenziamento per giustificato motivo oggettivo che deve essere sottoposto a procedura preventiva di conciliazione,  a patto che la conciliazione si faccia.

Neanche le imprese comunque  sono soddisfatte dalla riforma poiché chiedevano una disciplina più semplice di quella avuta con la riforma. In effetti le imprese, in maggioranza, hanno un “sogno” che è quello di sottrarre il licenziamento al controllo giudiziario abolendone l’impugnabilità. Questo “sogno” è però in contrasto con l’articolo 30 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea che sancisce la tutela in caso di licenziamento ingiustificato (“Ogni lavoratore ha il diritto alla tutela contro ogni licenziamento ingiustificato, conformemente al diritto comunitario e alle legislazioni e prassi nazionali”).

 

Se dovesse definire la riforma in una sola parola?

Beh è difficile sintetizzare una riforma di tale entità in una sola parola. Potremmo più che altro utilizzare un neologismo inglese: FLEX /INSECURITY (cioè flessibilità che genera insicurezza, da contrapporre al più noto ossimoro flex in security, che vuol dire coniugare flessibilità  e sicurezza).

 

 

Author: StudentiGiurisprudenza.it

STUDENTIGIURISPRUDENZA.IT L'Associazione degli Studenti di Giurisprudenza della Federico II Napoli

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